O Sistema de Controle dos Recursos Públicos foi Feito para Funcionar
Gestão dos Recursos Públicos.
RESUMO
Cada dia que passa, as necessidades da população aumentam e o Estado encontra maiores dificuldades em atendê-las. Várias denúncias de corrupção surgem a cada dia, e uma boa gestão dos recursos públicos torna-se fundamental para que o Estado possa atender melhor essas necessidades.
Não basta só controlar a corrupção, é preciso também gerir bem esses recursos e obter um grande alcance social nas atividades do governo.
Os acontecimentos noticiados pela imprensa, relacionados à Administração Pública, nem sempre são positivos como gostaríamos. Muitas vezes, o que presenciamos nas telas de nossas televisões e nas folhas de nossos jornais são escândalos relacionados ao nome de políticos e dirigentes públicos.
Considerando a pobreza e a miséria que assolam nossa nação, as dificuldades do dia-a-dia relacionados a falta de infra-estrutura e as necessidades crescentes dos anseios populares, esses fatos geram uma grande insatisfação e um sentimento de descrédito generalizado.
A grande maioria dos cidadãos e da sociedade organizada diz que a culpa é da falta de controle existente com a coisa pública, onde todos podem fazer o que quiserem e o povo não é levado a sério.
Será que a afirmação popular tem sentido ? Será que existe controle ? Ou o sistema é feito para não funcionar ?
Vamos então elucidar essa pergunta fazendo uma análise sobre alguns aspectos que abrangem a Administração Pública, mais especificamente sobre o controle.
A Questão do Direito
Inicialmente vamos a questão do Direito:
A Administração Pública, como em tudo que tem origem estatal, é regida por um conjunto de leis e normas que estabelece a forma como esta deve ser gerenciada. Esse conjunto de leis e normas relacionado com a Administração Pública é definido como Direito Administrativo. Para termos idéia do alcance dessas normas basta citar o Princípio da Legalidade Restrita que se aplica sobre todo o poder público e estabelece que todo Administrador Público só pode fazer aquilo que lhe é permitido por lei, diferente da iniciativa privada, onde o Princípio da Legalidade Ampla estabelece que você pode fazer tudo o que não lhe é proibido por lei. E, neste sentido, o Direito Administrativo é composto por várias regras que estabelecem como o Administrador tem de agir, classificam os atos administrativos, especificam os crimes típicos do servidor público e tem uma ramificação específica para cuidar das finanças públicas, chamada de Direito Financeiro.
O Direito Financeiro é composto essencialmente pelos artigos 70 a 75 e 163 a 169 da Constituição Federal de 1988 que rezam sobre a fiscalização contábil, financeira e orçamentária e sobre as finanças públicas, da Lei N.º 4.320, de 17 de Março de 1964, que institui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Direito Federal e mais recentemente passou a contar com a Lei Complementar N.º 101, de 4 de Maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal que tem como objetivo estabelecer normas de finanças públicas direcionadas para implementação de uma gestão fiscal responsável.
O Sistema de Planejamento e Orçamento
A principal ferramenta de controle das finanças na área pública é o Orçamento Público, que é fruto de um processo misto de elaboração envolvendo os poderes Executivo e Legislativo.
O modelo orçamentário adotado no Brasil é o modelo de “orçamento-programa” que tem como principal finalidade proporcionar ao Administrador e à sociedade uma visão detalhada sobre os programas e atividades de governo, seu alcance e sua evolução a nível de dispêndio através dos exercícios financeiros quando comparados os orçamentos de um exercício com o de outro.
É importante ressaltarmos que o orçamento é na verdade a Lei Orçamentária Anual – LOA – sendo esta a última etapa de um processo que tem origem no Plano Plurianual – PPA –, que foi instituído como novidade na Constituição Federal de 1988, que vem a ser um plano de médio prazo, por meio do qual visa ordenar as ações do governo que levem ao alcance dos objetivos e metas fixadas para um período de quatro anos. O artigo 165 da Constituição Federal estabelece que o PPA fixará, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital (investimentos) e outros decorrentes e para programas de duração continuada
Outro fato interessante no PPA é que sua elaboração ocorre no primeiro ano de mandato do chefe do poder executivo e vigora até o primeiro ano do mandato subseqüente, visando assim evitar uma solução de continuidade nos investimentos e programas governamentais de duração continuada.
Esse fato também se repete na Lei Orçamentária Anual, já que no primeiro ano de gestão do chefe do poder executivo, este também governa com o orçamento elaborado pelo mandato anterior e entendemos que a continuidade administrativa é fundamental para gestão pública.
Outra norma que antecede a Lei Orçamentária Anual é a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO –, que tem a finalidade de nortear a elaboração da LOA. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF –, a Lei de Diretrizes ganhou muita importância, pois até então se discutia muito sua utilidade. Um dos fatos que fortaleceram a LDO foi a atribuição estabelecida pela LRF de que esta estabelecerá os limites de gastos com pessoal a serem fixados no orçamento.
A Questão do Planejamento
Após definirmos Lei Orçamentária Anual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Plano Plurianual, vamos analisar a importância do planejamento.
Muito mais importante que a questão do controle do recurso é o alcance social e a economicidade da aplicação deste recursos.
Com a Constituição Federal de 1988, o PPA adquire uma função de instrumento do planejamento e se tornou fundamental para gestão pública. Tornou-se importante identificar as necessidades coletivas, estabelecer as prioridades governamentais e constituir um plano de ação e metas para o atendimento dessas necessidades. A grande questão é como atender essas prioridades. Um processo de planejamento elaborado com critérios e racionalidade se consagra no Plano Plurianual.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias norteia a Lei Orçamentária Anual e o orçamento, na realidade é o meio de alocação de recursos para viabilizar a execução de PPA.
O planejamento, a execução e a avaliação se tornaram fundamentais para que se possa mensurar o alcance dos resultados obtidos e identificar se as metas previstas no PPA foram ou não atingidas.
A ausência da avaliação de resultado não proporciona uma análise gerencial da gestão pública, mas instrumentos para isso existem.
A Contabilidade
O ramo da contabilidade que registra as finanças públicas é a Contabilidade Pública e obedece todo o conjunto de normas e regras anteriormente citado. A Contabilidade Pública se divide em quatro sistemas: Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e de Compensação. São contabilizados separadamente, mas os atos e fatos que são registrados fazem com que eles se interajam.
O Sistema Orçamentário registra os atos praticados no orçamento apurando o superávit ou défict da execução orçamentária através da comparação da receita realizada com a despesa executada, gerando assim um Balanço Orçamentário.
O Sistema Financeiro é um fluxo de caixa que dá tratamento de Regime de Caixa para a Receita e Regime de Competência para Despesa, congregando ainda as Receitas e Despesas Extra-Orçamentárias e apurando o saldo financeiro que passa para o outro exercício. O Sistema Financeiro gera um demonstrativo denominado Balanço Financeiro.
No Sistema Patrimonial serão registradas as variações patrimoniais ativas e passivas, independentes ou resultantes da execução orçamentária. Da confrontação entre as variações ativas e passivas será apurado um saldo patrimonial, que se positivo será um Ativo Real Líquido e se negativo será um Passivo a Descoberto. O Sistema Patrimonial gera dois demonstrativos: o Balanço Patrimonial e a Demonstração das Variações Patrimoniais.
O Compensado contabiliza a gestão orçamentária e financeira e atos administrativos como contratos e avais, ficando registrado dentro do Balanço Patrimonial. Na esfera federal é fundamental para a análise da gestão.
Ressaltamos que na Contabilidade Pública o principal enfoque adotado é o registro orçamentário e o registro financeiro, relegando o registro dos fatos patrimoniais a um segundo plano. É mais importante obter um equilíbrio financeiro e orçamentário do que avaliar o resultado patrimonial. Considerando que a finalidade do Estado, que é promover o bem estar coletivo e que a grande atividade fim seja a prestação de serviços (educação, saúde, segurança, etc.) essa proposição de controle se torna até compreensível. Um fato que reforça a relegação da consistência patrimonial é o fato dos investimentos feitos sobre os de bens de uso comum do povo (praças, ruas, estradas, etc.) não serem incorporados ao registro do Ativo Permanente. Isso gera uma tendência natural de défict patrimonial.
Muitos Administradores, ao se depararem com essa realidade de controle, preferem promover o chamado "controle do caixote", pois só se preocupam com o controle financeiro e orçamentário para saber se o montante das receitas comporta o montante de pagamentos das despesas, despreocupando-se com a avaliação da economicidade dos atos e o resultado dos programas desenvolvidos. Podemos resumir "controle do caixote" da seguinte forma: " se o que eu tenho em caixa dá para pagar o que eu gastei, tá bom." É muito mais fácil se preocupar apenas com equilíbrio fiscal do que efetivar um sistema que avalie os resultados da gestão, mas devemos lembrar que os cidadãos estão cada vez mais exigentes com o bem estar proporcionado pelo Estado.
Do Controle Interno e Externo
O Controle Interno e Externo estão consagrados nos artigos 70 a 75 da Constituição Federal de 1988.
O Controle Externo será exercido pelo poder legislativo de cada esfera governamental (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) com auxílio dos respectivos Tribunais de Contas.
O Controle Interno é estruturado no âmbito de cada poder, tendo a finalidade de avaliar resultados, comprovar a legalidade e apoiar o Controle Externo e sua missão constitucional. Geralmente são constituídos um sistema de auditoria e um sistema de contabilidade, que nem sempre recebem a devida importância governamental nem o respeito profissional e a remuneração que merecem. Existem algumas experiências bem sucedidas como a desenvolvida no âmbito federal pela Secretaria Federal de Controle Interno e a desenvolvida no Município do Rio de Janeiro pela da Controladoria Geral do Município implantada pelo professor Lino Martins da Silva. O sistema federal congrega apenas o sistema de auditoria enquanto no Município do Rio de Janeiro que congrega os sistemas de auditoria, contabilidade e tesouro. A verdade é que o melhor sistema de controle é aquele que for mais efetivo de cada realidade em que for aplicado.
O Controle Externo tem como principal atividade o julgamento das prestações de contas e tomadas de contas dos ordenadores de despesa e instruir com um parecer prévio as contas dos chefes do poder executivo, os quais serão julgados pelas suas respectivas casas legislativas.
CONCLUSÃO
Com todo esse complexo e bem formulado sistema, perguntamos: Por que será que o sistema não funciona ?
Seria correto afirmar que não existe controle nas finanças públicas ou que ele é mal exercido?
Torna-se importante que cada cidadão brasileiro reflita sobre o assunto na véspera de cada eleição e opte por aqueles candidatos que sejam notoriamente bons gestores dos recursos públicos, pois a única forma efetiva de reduzirmos as diferenças sociais desse país é promovermos a prestação de serviços de boa qualidade por parte do Estado e a boa gestão dos recursos públicos.
BIBLIOGRAFIA
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LIMA, Diana Vaz de; CASTRO, Róbison Gonçalves de - Contabilidade Pública - São Paulo: Atlas, 2000
MAGALHÃES, Antônio de Deus; LUNKES, Irtes Cristina; MÜLLER, Aderbal Nicolas - Auditoria das Organizações - São Paulo: Atlas,2001
SILVA, Lino Martins da - Contabilidade Governamental: Um enfoque administrativo. - São Paulo: Atlas, 2000 - 4ª edição
Professor Magno Tarcísio de Sá,
Graduado em Ciências Contábeis pela UNIFOA-VR
Supervisor de Auditoria da Auditoria Geral do Estado da Secretaria de Estado de Finanças do Estado do Rio de Janeiro
Pós graduado em Contas Públicas - Controle Interno e Controle Externo.
Professor de Contabilidade Pública e Auditoria e Perícia da Faculdade Béthencourt da Silva no Rio de Janeiro
